中国社会科学报 | 黄辉:强化地方政府公共卫生事件处置的权限与法律责任

时间:2020-03-18浏览:11

2020年初,新冠肺炎疫情大规模爆发,中共中央高度重视疫情防控,指出要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足,健全国家应急管理体系,提高处理急难险重任务能力。这次疫情暴露出我们在城市公共环境治理方面还存在短板死角,要进行彻底排查整治,补齐公共卫生短板。体系建构不免会存在理性疏漏、官僚层级与应急之间的时间差、立法普遍规则与疫病情势之间产生紧张、多方主体之间的利益不平衡,对政府应对突发公共卫生事件提出了更高的要求,各级政府及其组成部门应该具有危机意识”“问题意识”“规则意识”“责任意识,各级官员不做太平官”“糊涂官”“待命官”“老好官”“马后官”,而应通过拓展地方政府紧急处置权限、落实地方政府的行政主体地位、强化地方政府的法律责任,来应对风险社会对于公民人身财产威胁的巨大挑战。

拓展地方政府突发公共卫生事件的紧急处置权限

《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》等确立了国家统一的突发事件防控体系。即使在现有的国务院统一的突发事件防控体制中,浙江省、河南省以及湖北潜江市等省市早在武汉“封城”前就率先启动了较疫情中心地区更早、更有效的防控手段。其中,湖北省潜江市于117日上午及时收治、集中管理了32位确诊的因肺炎感染的发热病人,并在第一时间终止了所有的娱乐活动,是湖北省第一时间出台封城通告,并且出台了防控指挥部很严的禁足命令的城市;117日,河南省为贯彻落实《河南省卫生健康委关于做好新型冠状病毒感染的肺炎防控工作的通知》,要求各级卫生健康行政部门和医疗机构要坚持“属地管理、分级负责、坚持四早、分类治疗”;123日,浙江省发布突发公共卫生事件应急预案,率先在全国启动重大公共突发卫生事件一级响应。

在未来相关法律修改中,应该建立地方政府公共卫生事件应对的预防性原则,明确预防性原则适用的法律条件和构成要件,拓展地方政府应急处置权限,实现突发公共卫生事件处置的时间前移、端口前移、手段有效。

落实各级政府突发公共卫生事件应对的行政主体地位

突发公共卫生事件的法律规制较为集中地体现在《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律文件规定中。这些法律文件较为集中地设定了县级以上各级人民政府的危机处置法律职责,主要涵盖了“县级以冠亚娱乐府的行政主体责任”“上级政府的领导责任”“逐级或越级向上级报告的义务”“动员、预险、告知和公开义务”“各级人民政府的决定权、命令权”“各级政府制定应急预案体系”“财产征用权”“危机处置权”“救助和处置责任”。

与此同时,虽然现有法律赋予了丰富的法定权力以应对突发事件,但是这些并未成为部分地方政府疫情防治有效的法律手段。因此,地方政府在突发公共卫生事件应对中的行政主体地位应进一步强化。

其一,地方政府的组织效能是落实行政主体地位的组织保障。此次疫情的防控对部分地方政府组织的效能是一次检验和挑战,精简、高效、反官僚主义和反形式主义的行政组织结构是各级人民政府及其工作部门应该思考和进行改革的方向,进一步推进行政机构的组织改革、优化各级行政主体及其工作人员考核体系、提高行政组织纵向和横向的协作能力。其二,提高地方政府的专业水平是落实行政主体地位能力的基础。工业社会、后工业社会已全面进入风险社会,我们将面临传统安全和非传统安全领域的全面考验,加强信息研判、风险评估、科学决策成为各级政府及其工作人员面临的重大课题。其三,规范地方政府的法治水平是落实行政主体地位的运行保障。应当进一步修改和完善突发事件应对的现有体系,突发事件的处置尽可能做到依法依规进行处置。《突发事件应对法》第十条设定了突发事件应对的比例原则,即要求实现突发事件处置、疫情防控与公民合法权利保护之间的平衡,“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”。

强化地方政府突发公共卫生事件处置的法律责任

中国政府法治的发展要同时体现行政主体权力的规范运行与福利社会的行政给付、行政救助,“徒法不足以自行”“无救济则无权利”,行政责任便成为法治政府建设的内核,唯有通过行政问责才能真正意义上提升地方政府在突发公共卫生事件上的处置效能。此次疫情发生之后,湖北武汉、黄冈等地市通过行政约谈、诫勉谈话、免职、行政责任状等责任形式和手段,使得此次的突发公共卫生事件从高危态势向平抑阶段过渡。现有的对部分行政官员的约谈、免职应该只是此次突发公共卫生事件危机处置的过程阶段的责任,《突发事件应对法》第六十三条至六十八条,《突发公共卫生事件应急条例》第四十九条,《传染病防治法》第六十五条、六十六条、六十七条等规定为后续的问责提供了法律依据,并确立了行政责任与刑事责任相结合的法律责任体系。疫情严重造成众多民众健康和生命损害、经济和社会发展的重大损失,应该认真梳理和总结疫情爆发和事态扩大中的原因和教训,应对此次突发公共卫生事件中失职、推诿、渎职的行政官员进一步问责追责。

行政机关的问责通常是内部启动,在问责动议、问责方式和问责的力度上都会打折扣,因此,在应对突发公共卫生事件的责任体系中,应建立起全面问责体系,加强和引入外部问责的制度建设。在一定意义上可以借鉴检察机关提起环境公益诉讼的问责模式和机制,探讨司法机关提起公益诉讼的模式对突发公共卫生事件中的不作为、乱作为等行政行为进行司法干预,通过检察建议等司法手段对于行政机关的行政违法行为进行前端处置,并为造成严重后果追究刑事责任积累一手素材。同时,应加强权力机关对行政机关应对突发公共卫生事件的监督,建立各级人民代表大会对各级政府的专项的质询,发挥权力机关对于行政机关行政运行和职责履行中的监督职能。

(作者系冠亚娱乐法律学院副教授)

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